森林食品

關于印發《生態扶貧工作方案》的通知

發改農經〔2018〕124號

有關省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、林業廳（局）、財政廳（局）、水利廳（局）、農業（農牧）廳（局）、扶貧辦：

為貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《“十三五”脫貧攻堅規劃》精神，充分發揮生態保護在精準扶貧、精準脫貧中的作用，切實做好生態扶貧工作，按照國務院扶貧開發領導小組統一部署，國家發展改革委、國家林業局、財政部、水利部、農業部、國務院扶貧辦共同制定了《生態扶貧工作方案》，現印發你們。

請把生態扶貧工作作為重點工作進行部署安排，進一步細化落實《生態扶貧工作方案》各項工作，逐項明確責任單位、責任人、時間進度，切實加大對貧困地區、貧困人口的支持力度，推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”。

國家發展改革委

國 家 林 業 局

財　　政　　部

水　　利　　部

農　　業　　部

國務院扶貧辦

2018年1月18日

附件：

生態扶貧工作方案

為貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》國務院《 “十三五”脫貧攻堅規劃》精神，充分發揮生態保護在精準扶貧、精準脫貧中的作用，切實做好生態扶貧工作，按照國務院扶貧開發領導小組統一部署，國家發展改革委、國家林業局、財政部、水利部、農業部、國務院扶貧辦共同制定本工作方案。

一、準確把握生態扶貧工作總體要求

（一）指導思想

深入學習和全面貫徹黨的十九大精神，深刻領會和認真落實習近平總書記關于脫貧攻堅的重要指示精神，堅決執行黨中央、國務院的決策部署，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅持扶貧開發與生態保護并重， 采取超常規舉措，通過實施重大生態工程建設、加大生態補償力度、大力發展生態產業、創新生態扶貧方式等，切實加大對貧困地區、貧困人口的支持力度，推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”。

（二）基本原則

堅持中央統籌、地方負責。實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。中央有關部門負責制定政策，明確工作部署，強化考核監督。省級政府有關部門負責完善政策措施，加強協調配合。市縣級政府有關部門負責做好本行政區域內的生態扶貧各項工作， 確保政策措施落到實處。

堅持政府引導、主體多元。創新體制機制，廣泛動員各方面力量共同參與生態扶貧工作，拓寬社會力量扶貧渠道，形成社會合力。充分調動貧困地區廣大群眾保護修復家鄉生態環境的積極性、主動性、創造性，發揚自強自立、艱苦奮斗精神，依靠自身努力改變貧困落后面貌。

堅持因地制宜、科學發展。協調好扶貧開發與生態保護的關系， 把尊重自然、順應自然、保護自然融入生態扶貧工作全過程。進一步處理好短期扶貧與長期發展的關系，著眼長遠，立足當前，綜合考慮自然資源稟賦、承載能力、地方特色、區域經濟社會發展水平等因素，合理確定生態扶貧工作思路，統籌推進脫貧攻堅與綠色發展。

堅持精準施策、提高實效。精確瞄準 14 個集中連片特困地區的片區縣、片區外國家扶貧開發工作重點縣和建檔立卡貧困戶，突出深度貧困地區，堅持問題導向和目標導向，聚焦貧困人口脫貧， 加強脫貧政策銜接，有針對性地制定和實施生態扶貧政策措施，確保生態扶貧工作取得實效。

二、生態扶貧工作目標

到 2020 年，貧困人口通過參與生態保護、生態修復工程建設和發展生態產業，收入水平明顯提升，生產生活條件明顯改善。貧困地區生態環境有效改善，生態產品供給能力增強，生態保護補償水平與經濟社會發展狀況相適應，可持續發展能力進一步提升。力爭組建 1.2 萬個生態建設扶貧專業合作社（其中造林合作社（隊）1萬個、草牧業合作社 2000 個），吸納 10 萬貧困人口參與生態工程建設；新增生態管護員崗位 40 萬個（其中生態護林員 30 萬個、草原管護員 10 萬個）；通過大力發展生態產業，帶動約 1500 萬貧困人口增收。

三、通過多種途徑助力貧困人口脫貧

（一）通過參與工程建設獲取勞務報酬。推廣扶貧攻堅造林專業合作社、村民自建等模式，采取以工代賑等方式，組織貧困人口參與生態工程建設，提高貧困人口參與度。政府投資實施的重大生態工程，必須吸納一定比例具有勞動能力的貧困人口參與工程建設，支付貧困人口合理的勞務報酬，增加貧困人口收入。

（二）通過生態公益性崗位得到穩定的工資性收入。支持在貧困縣設立生態管護員工作崗位，以森林、草原、濕地、沙化土地管護為重點，讓能勝任崗位要求的貧困人口參加生態管護工作，實現家門口脫貧。在貧困縣域內的國家公園、自然保護區、森林公園和濕地公園等，優先安排有勞動能力的貧困人口參與服務和管理。在加強貧困地區生態保護的同時，精準帶動貧困人口穩定增收脫貧。

（三）通過生態產業發展增加經營性收入和財產性收入。在加強保護的前提下，充分利用貧困地區生態資源優勢，結合現有工程， 大力發展生態旅游、特色林產業、特色種養業等生態產業，通過土地流轉、入股分紅、合作經營、勞動就業、自主創業等方式，建立利益聯結機制，完善收益分配制度，增加資產收益，拓寬貧困人口增收渠道。在同等質量標準條件下，優先采購建檔立卡貧困戶的林草種子、種苗，增加貧困戶經營性收入。

（四）通過生態保護補償等政策增加轉移性收入。在安排退耕還林還草補助、草原生態保護等補助資金時，優先支持有需求、符合條件的貧困人口，使貧困人口獲得補助收入。

四、全力推進各項任務實施

（一）加強重大生態工程建設

加強貧困地區生態保護與修復，在各類重大生態工程項目和資金安排上進一步向貧困地區傾斜。組織動員貧困人口參與重大生態工程建設，提高貧困人口受益程度。

1.退耕還林還草工程

調整貧困地區 25 度以上陡坡耕地基本農田保有指標，加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度。將新增退耕還林還草任務向中西部 22 個?。▍^、市）傾斜，?。▍^、市）要優先支持有需求的貧困縣，特別是深度貧困地區。各貧困縣要優先安排給符合條件的貧困人口。在樹種、草種選擇上，指導貧困戶發展具有較好經濟效益且適應當地種植條件的經濟林種、草種，促使貧困戶得到長期穩定收益，鞏固脫貧成果。確保 2020 年底前，貧困縣符合現行退耕政策且有退耕意愿的耕地全部完成退耕還林還草。

2.退牧還草工程

在內蒙古、陜西、寧夏、新疆、甘肅、四川、云南、青海、西藏、貴州等省區及新疆生產建設兵團符合條件的貧困縣實施退牧還草工程，根據退牧還草工程區貧困農牧民需求，在具備條件的縣適當增加舍飼棚圈和人工飼草地年度任務規模。

3.青海三江源生態保護和建設二期工程

深入推進三江源地區森林、草原、荒漠、濕地與湖泊生態系統保護和建設，加大黑土灘等退化草地治理，完成黑土灘治理面積 220 萬畝，有效提高草地生產力。為從事畜牧業生產的牧戶配套建設牲畜暖棚和貯草棚，改善生產條件。通過發展高原生態有機畜牧業， 促進牧民增收。

4.京津風沙源治理工程

推進工程范圍內 53 個貧困縣（旗）的林草植被保護修復和重點區域沙化土地治理，提高現有植被質量和覆蓋率，遏制局部區域流沙侵蝕，安排營造林 315 萬畝、工程固沙 6 萬畝，吸納貧困人口參與工程建設。

5.天然林資源保護工程

以長江上游、黃河上中游為重點，加大對貧困地區天然林資源保護工程建設支持力度。支持依法通過購買服務開展公益林管護， 為貧困人口創造更多的就業機會。

6.三北等防護林體系建設工程

優先安排三北、長江、珠江、沿海、太行山等防護林體系建設工程范圍內 226 個貧困縣的建設任務，加大森林經營力度，推進退化林修復，完成營造林 1000 萬畝。加強國家儲備林建設，積極利用金融等社會資本，重點在南方光熱水土條件較好、森林資源較為豐富、集中連片貧困區域，發展 1000 萬畝國家儲備林。

7.水土保持重點工程

加大長江和黃河上中游、西南巖溶區、東北黑土區等重點區域水土流失治理力度，對納入相關規劃的水土流失嚴重貧困縣，加大政策和項目傾斜力度，加快推進坡耕地、侵蝕溝治理和小流域綜合治理。在綜合治理水土流失的同時，培育經濟林果和特色產業，實施生態修復，促進項目區生態經濟良性循環，改善項目區農業生產生活條件。

8.石漠化綜合治理工程

堅持“治石與治貧”相結合，重點支持滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、烏蒙山區和武陵山區等貧困地區 146 個重點縣的石漠化治理工程，采取封山育林育草、人工造林、森林撫育、小流域綜合治理等多種措施，完成巖溶治理面積 1.8 萬平方公里。

9.沙化土地封禁保護區建設工程

在內蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等?。▍^） 及新疆生產建設兵團的貧困地區推進沙化土地封禁保護區建設，優先將貧困縣 498 萬畝適宜沙地納入工程范圍，實行嚴格的封禁保護。加大深度貧困地區全國防沙治沙綜合示范區建設，提升貧困地區防風固沙能力。

10.濕地保護與恢復工程

在貧困地區的國際重要濕地、國家級濕地自然保護區，實施一批濕地保護修復重大工程，提升貧困地區涵養水源、蓄洪防澇、凈化水質的能力。支持貧困縣實施濕地保護與恢復、濕地生態效益補償、退耕還濕試點等項目，完善濕地保護體系。

11.農牧交錯帶已墾草原綜合治理工程

統籌推進農牧交錯帶已墾草原治理工程，加大向貧困地區傾斜力度，通過發展人工種草，提高治理區植被覆蓋率，建設旱作優質飼草基地，結合飼草播種、加工機械的農機購置補貼，引導和支持貧困地區發展草食畜牧業，在實現草原生態恢復的同時，促進畜牧業提質增效。

（二）加大生態保護補償力度

不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制， 逐步擴大貧困地區和貧困人口生態補償受益程度。

1.增加重點生態功能區轉移支付

中央財政加大對國家重點生態功能區中的貧困縣，特別是“三區三州”等深度貧困地區的轉移支付力度，擴大政策實施范圍，完善補助辦法，逐步加大對重點生態功能區生態保護與恢復的支持力度。

2.不斷完善森林生態效益補償補助機制

健全各級財政森林生態效益補償補助標準動態調整機制，調動森林保護相關利益主體的積極性，完善森林生態效益補償補助政策，推動補償標準更加科學合理。抓好森林生態效益補償資金監管， 保障貧困群眾的切身利益。

3.實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策

在內蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肅、云南、寧夏、黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西和新疆生產建設兵團的牧區半牧區縣實施草原生態保護補助獎勵政策，及時足額向牧民發放禁牧補助和草畜平衡獎勵資金。

4.開展生態綜合補償試點

以國家重點生態功能區中的貧困縣為主體，整合轉移支付、橫向補償和市場化補償等渠道資金，結合當地實際建立生態綜合補償制度，健全有效的監測評估考核體系，把生態補償資金支付與生態保護成效緊密結合起來，讓貧困地區農牧民在參與生態保護中獲得應有的補償。

（三）大力發展生態產業

依托和發揮貧困地區生態資源稟賦優勢，選擇與生態保護緊密結合、市場相對穩定的特色產業，將資源優勢有效轉化為產業優勢、經濟優勢。支持貧困地區創建特色農產品優勢區，在國家級特優區評定時，對脫貧攻堅任務重、帶動農民增收效果突出的貧困地區適當傾斜。引導貧困縣拓寬投融資渠道，落實資金整合政策，強化金融保險服務，著力提高特色產業抗風險能力。培育壯大生態產業， 促進一二三產業融合發展，通過入股分紅、訂單幫扶、合作經營、勞動就業等多種形式，建立產業化龍頭企業、新型經營主體與貧困人口的緊密利益聯結機制，拓寬貧困人口增收渠道。

1.發展生態旅游業

健全生態旅游開發與生態資源保護銜接機制，加大生態旅游扶貧的指導和扶持力度，依法加強自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原等旅游配套設施建設，完善生態旅游行業標準，建立健全消防安全、環境保護等監管規范。積極打造多元化的生態旅游產品，推進生態與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，大力發展生態旅游體驗、生態科考、生態康養等，倡導智慧旅游、低碳旅游。引導貧困人口由分散的個體經營向規?；洜I發展，為貧困人口興辦森林（草原）人家、從事土特產銷售和運輸提供便利服務。擴大與旅游相關的種植業、養殖業和手工業發展，促進貧困人口脫貧增收。在貧困地區打造具有較高知名度的 50 處精品森林旅游地、20 條精品森林旅游線路、30 個森林特色小鎮、10 處全國森林體驗和森林養生試點基地等，依托森林旅游實現增收的貧困人口數量達到 65 萬戶、200 萬人。

2.發展特色林產業

在保證生態效益的前提下，積極發展適合在貧困地區種植、市場需求旺盛、經濟價值較高的木本油料、特色林果、速豐林、竹藤、花卉等產業。建設林特產品標準化生產基地，推廣標準化生產技術， 促進特色林產業提質增效，因地制宜發展貧困地區區域特色林產業，做大產業規模，加強專業化經營管理。以發展具有地方和民族特點的林特產品初加工和精深加工為重點，延長產業鏈，完善倉儲物流設施，提升綜合效益。充分發揮品牌引領作用，支持龍頭企業發展企業品牌，提高特色品牌的知名度和美譽度，擴大消費市場容量。為深度貧困地區特色林產品搭建展銷平臺，充分利用電商平臺、線上線下融合、“互聯網%2b”等各種新興手段，加大林特產品市場推介力度。

3.發展特色種養業

立足資源環境承載力，充分發揮貧困地區湖泊水庫、森林、草原等生態資源優勢，積極發展林下經濟，推進農林復合經營。大力發展林下中藥材、特色經濟作物、野生動植物繁（培）育利用、林下養殖、高產飼草種植、草食畜牧業、特色水產養殖業等產業，積極推進種養結合，促進循環發展。加快發展農林產品加工業，積極發展農產品電子商務，打造一批各具特色的種養業示范基地，形成“龍頭企業%2b專業合作組織%2b基地%2b貧困戶”的生產經營格局，積極引導貧困人口參與特色種養業發展。

（四）創新對貧困地區的支持方式

1.開展生態搬遷試點

結合建立國家公園體制，多渠道籌措資金，對居住在生態核心區的居民實施生態搬遷，恢復遷出區原始生態環境，幫助貧困群眾穩定脫貧。按照“先行試點、逐步推開”的原則，在祁連山國家公園體制試點（甘肅片區）核心保護區先行開展生態搬遷試點，支持搬遷群眾安置住房建設（購買）、后續產業發展和轉移就業安排、遷出區生態保護修復等。在及時總結可復制可推廣經驗做法基礎上， 采取“一事一議”的辦法穩步推開。

2.創新資源利用方式

推進森林資源有序流轉，推廣經濟林木所有權、林地經營權等新型林權抵押貸款改革，拓寬貧困人口增收渠道。地方可自主探索通過贖買、置換等方式，將國家級和省級自然保護區、國家森林公園等重點生態區范圍內禁采伐的非國有商品林調整為公益林，實現社會得綠，貧困人口得利。推進貧困地區農村集體產權制度改革， 保障農民財產權益，將貧困地區符合條件的農村土地資源、集體所有森林資源，通過多種方式轉變為企業、合作社或其他經濟組織的股權，推動貧困村資產股份化、土地使用權股權化，盤活農村資源資產資金。

3.推廣生態脫貧成功樣板

積極探索通過生態保護、生態修復、生態搬遷、生態產業發展、生態鄉村建設帶動貧困人口精準脫貧增收的模式，研究深度貧困地區生態脫貧組織形式、利益聯結機制、多業增收等措施和政策，及時總結提煉好的經驗模式，打造深度貧困地區生態脫貧樣板，積極推廣好經驗、好做法，在脫貧攻堅中更好地保護生態環境，幫助貧困群眾實現穩定脫貧。

4.規范管理生態管護崗位

研究制定生態管護員制度，規范生態管護員的選聘程序、管護范圍、工作職責、權利義務等，加強隊伍建設，提升生態資源管護能力。加強生態管護員上崗培訓，提升業務水平和安全意識。逐步加大貧困人口生態管護員選聘規模，重點向深度貧困地區、重點生態功能區及大江大河源頭傾斜。堅持強化“縣建、鄉管、村用”的管理機制，對貧困程度較深、少數民族、退伍軍人家庭優先考慮。

5.探索碳交易補償方式

結合全國碳排放權交易市場建設，積極推動清潔發展機制和溫室氣體自愿減排交易機制改革，研究支持林業碳匯項目獲取碳減排補償，加大對貧困地區的支持力度。

五、制定切實可行的保障措施

（一）層層落實責任

國家發展改革委、國家林業局、財政部、農業部、水利部、國務院扶貧辦等部門按照職責分工，加強指導和支持，強化溝通協作， 統籌推進生態扶貧各項工作，形成共商共促生態扶貧工作合力。地方政府有關部門要細化落實生態扶貧工作方案，將生態扶貧作為重點工作納入年度工作計劃，制定出臺年度工作要點，對各項任務進行項目化、責任化分解，逐項明確責任單位、責任人、時間進度。要把生態扶貧工作作為重點工作進行部署安排，一級抓一級，層層傳導責任和壓力，形成生態扶貧責任體系。

（二）加大投入力度

各類涉及民生的專項轉移支付資金、中央預算內投資要進一步向貧困地區和貧困人口傾斜。以生態扶貧為主要脫貧攻堅措施的地方要積極調整和優化財政支出結構，統籌整合各渠道資金，切實把生態扶貧作為優先保障重點。創新政府性資金投入方式，規范運用政府與社會資本合作等模式，撬動更多資源投向生態扶貧。優先安排深度貧困地區的生態扶貧任務，在新增資金、新增項目、新增舉措、惠民項目、涉農資金整合、財政轉移支付、金融投入、資本市場、保險機構、建設用地指標等方面加大對深度貧困地區的支持力度。

（三）加強技術培訓

積極組織技術專家深入貧困地區開展精準幫扶活動，加大對生態產業經營大戶、合作社和企業的技術指導，在貧困地區培養一批活躍在貧困人口身邊的“看得見、問得著、留得住”的鄉土專家和技術能手。加大對基層生態扶貧工作人員和貧困戶的培訓力度，提高基層生態扶貧工作人員的能耐，提升貧困人口自我發展能力、市場意識和風險防控能力。

（四）強化監督管理

建立生態扶貧工作動態管理和監督制度，統籌做好組織實施、日常調度、跟蹤檢查工作，對年度重點工作實行臺賬管理、定期調度，將工作情況作為對各地脫貧攻堅成效考核的參考依據。對落實不力、進度滯后的進行掛牌督辦，對真抓實干、成效明顯的給予表揚激勵，確保工作方案順利推進。對生態扶貧資金監管實行“零容忍”，完善使用管理辦法，加大審計、檢查、約談力度，發現問題要嚴肅查處、嚴厲問責，確保資金在陽光下運行，切實保障貧困群眾利益。